2015年，巴黎氣候大會提出將全球氣溫升高控制在2攝氏度以內(nèi)的目標(biāo)。在此問題上，中國依舊體現(xiàn)出大國擔(dān)當(dāng)，承諾2030年左右達到二氧化碳排放峰值并爭取盡早達峰；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%至65%。2016年，在G20杭州峰會開幕前夕，中國正式向聯(lián)合國交存氣候變化《巴黎協(xié)定》批準(zhǔn)文書,充分表明了中國政府減排溫室氣體的決心。當(dāng)然，要實現(xiàn)既定的減排目標(biāo)，我國還需要付出巨大努力。此前，我國已經(jīng)頒布實施了《節(jié)約能源法》、《應(yīng)對氣候變化國家方案》、《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》、《低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理暫行辦法》、《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》和《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014-2020年）》等一系列應(yīng)對氣候變化法律政策，確立了排放標(biāo)準(zhǔn)、排放申報、能效標(biāo)識和限額等制度，對于節(jié)能減排起到積極促進作用。據(jù)統(tǒng)計，“十二五”累計完成節(jié)能降耗19.71%,超額完成16%的目標(biāo)任務(wù)。值得注意的是，要實現(xiàn)2030年中國承諾的減排目標(biāo)，依舊需要在現(xiàn)有制度之外進行必要創(chuàng)新。“十二五”期間，我國已經(jīng)進行了積極探索，嘗試運用排放權(quán)交易、節(jié)能量交易等市場化手段應(yīng)對氣候變化，并計劃“十三五”期間全面啟動碳排放權(quán)交易。近期，一些跡象也表明，國家將啟動碳稅立法工作。在此背景下，對排放權(quán)交易制度完善、碳稅立法的必要性以及兩者的協(xié)調(diào)問題進行必要探討，可以為應(yīng)對氣候變化實踐提供有益參考。

1 碳排放權(quán)交易制度實施效果評介

1.1 碳排放交易試點總體情況

“十二五”期間，國家正式啟動碳排放交易相關(guān)工作，選擇北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳等7省市作為試點區(qū)域。

在溫室氣體控制方面，基于數(shù)據(jù)的可獲取性，納入各試點省市交易體系的溫室氣體會有一些差異。其中，二氧化碳作為溫室氣體的重要組成，約占全國溫室氣體排放總量的80%，其數(shù)據(jù)可得性強，成為交易體系重點控制的溫室氣體。7省市都將二氧化碳納入交易體系，其中重慶市更是將甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫等其他5類溫室氣體全部納入交易體系。

在試點單位選擇方面，基于各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異性，參與試點的行業(yè)則有所不同，北京、上海和深圳的重點是服務(wù)業(yè)，而廣東、湖北、天津和重慶則是工業(yè)。試點主要涵蓋電力、鋼鐵、水泥、石化等行業(yè)。在選擇參與單位時，試點省市主要以年二氧化碳排放量或者年綜合能耗為據(jù)，將重點單位納入試點范疇。其中，深圳市和北京市門檻最低，為年排放5000噸二氧化碳的單位；湖北省門檻最高，為年綜合能耗6萬噸標(biāo)煤及以上的單位。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在著差異，納入標(biāo)準(zhǔn)也會具有一定的地方特色。如深圳市除執(zhí)行二氧化碳排放量的標(biāo)準(zhǔn)外，還執(zhí)行了建筑面積標(biāo)準(zhǔn)。無論門檻如何設(shè)定，納入交易體系的單位通常為當(dāng)?shù)啬芎拇髴艋蛱寂欧糯髴?。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，7個試點省市共納入20余個行業(yè)、2600多家重點排放單位。從總體上看，試點單位溫室氣體排放占當(dāng)?shù)乜偱欧帕康谋壤?5%-60%之間。

在具體操作方面，試點省市首先會在綜合考慮溫室氣體排放、經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)，以及重點排放單位納入情況等因素的基礎(chǔ)上上，確定排放配額總量。除上海外，其他省市均為一年一核定。比如，2014至2016年，湖北省配額總量分別是3.24億噸、2.31億噸和2.53億噸。在總量控制的前提下，試點省市會依據(jù)歷史排放法、歷史強度法、行業(yè)基準(zhǔn)法等，計算各納入單位應(yīng)得配額。比如，湖北省主要采用標(biāo)桿法、歷史法相結(jié)合的方法計算配額；廣東省主要采用基準(zhǔn)線法和歷史排放法計算分配。在分配時，試點省市采用免費發(fā)放、有償發(fā)放，或兩者相結(jié)合的方法。除廣東外，其他試點省市都對配額進行免費發(fā)放。配額分配后，有配額盈余的企業(yè)以及額外需求配額的企業(yè)，則通過二級市場進行交易。

1.2 碳排放交易試點取得的成績

在試點過程中，各地積極探索，不斷創(chuàng)新，取得了一定成績，主要如下：

（1）切實減少二氧化碳排放。截止2015年底，排放配額總量約12.4億噸二氧化碳當(dāng)量，其中北京、天津、上海、廣東和深圳碳市場納入的重點排放單位已經(jīng)完成了2次碳排放權(quán)履約；7個試點碳市場累計成交排放配額交易約6700萬噸二氧化碳當(dāng)量，累計交易額約為23億元。其中，工業(yè)基礎(chǔ)較好的湖北省雖起步較晚，但成效顯著，目前已經(jīng)成為中國最大、全球第二大碳排放交易市場。截至2016年12月31日，湖北二級市場碳排放配額總成交量2.93億噸，總交易額69.43億元，分別占全國78%和82%。

（2）為啟動全國碳排放交易打下堅實基礎(chǔ)。交易規(guī)則頂層設(shè)計，對于全國碳排放交易市場建設(shè)起著舉足輕重的作用。在試點中，各省市都頒布實施了相關(guān)法律政策，如《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》、《廣東省碳排放試行管理辦法》，對于試點工作起著積極引導(dǎo)和規(guī)范作用。當(dāng)然，這些法律政策也在實踐中得到檢驗和修正，對于制定和完善全國層面的交易規(guī)則奠定了好的基礎(chǔ)。此外，碳排放核算和核查、碳配額分配、交易規(guī)則、履約機制、注冊登記等碳排放交易的關(guān)鍵制度安排也日趨成熟。

1.3 碳排放交易機制存在的問題

在前期試點的基礎(chǔ)上，國家明確2017年啟動全國性的碳排放權(quán)交易市場。雖然前期試點工作為全面開展此項工作奠定了好的基礎(chǔ)，但依舊存在一些亟待解決的問題：

（1）相關(guān)基礎(chǔ)比較薄弱。“從目前的頂層設(shè)計看，碳交易體系的構(gòu)建，尚處于能力建設(shè)階段。”一方面，試點省市都進行了規(guī)則制定工作，國家層面的相關(guān)制度也在這個過程中不斷完善，但現(xiàn)有法律法規(guī)、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范尚不健全，突出表現(xiàn)為全國性政策與試點省市政策以及試點省市間政策缺乏協(xié)調(diào)，還不足以有效支撐全國碳排放交易市場建設(shè)工作。另一方面，作為輔助碳排放交易體系實施的碳金融，溫室氣體排放核算、報告和核查體系，以及交易注冊登記系統(tǒng)及災(zāi)備系統(tǒng)等尚處于探索和起步階段。

（2）交易體系不夠開放。只有在自由開放的交易市場中，才能實現(xiàn)碳排放配額的有效配置和提高交易效率。從試點看，七省市相對獨立，都有自身的交易規(guī)則和交易場所，配額也主要在各自轄區(qū)內(nèi)交易，具有一定的封閉性，缺少區(qū)域間的交易。全國性的碳排放交易市場，除了在區(qū)域內(nèi)進行交易外，會存在大量跨區(qū)域交易配額的現(xiàn)象。但現(xiàn)有試點并未將配額跨區(qū)域交易作為重點，不得不說是一大遺憾。

（3）相關(guān)機制缺少協(xié)調(diào)。國家在推動碳排放交易的同時，也有用能權(quán)交易、節(jié)能量交易等兩個類似制度。國家發(fā)展改革委出臺的《用能權(quán)有償使用和交易制度試點方案》明確提出2017年在浙江省、福建省、河南省、四川省開展用能權(quán)交易試點工作。此外，北京、深圳、上海、福建和山東等地也開展了節(jié)能量交易工作。在碳交易試點過程中，特別是啟動全國碳排放交易市場后，參與交易的企業(yè)很有可能也在進行用能權(quán)交易、節(jié)能量交易或者同時參與兩者，但目前卻缺少協(xié)調(diào)三者之間關(guān)系的規(guī)定。

（4）會導(dǎo)致一定的不公平性。納入交易體系的企業(yè)主要為重點耗能企業(yè)，其購買碳排放配額后，生產(chǎn)成本會隨之上升。當(dāng)前，綠色消費尚未成為主流消費理念，當(dāng)產(chǎn)品進入終端市場時，消費者關(guān)注的重點是產(chǎn)品價格，而非企業(yè)的綠色投入，故會出現(xiàn)一種不公平的現(xiàn)象：有償購買碳交易配額的企業(yè)，其產(chǎn)品價格會升高，在缺少類似機制對超額排放溫室氣體的中小企業(yè)進行規(guī)制的情況下，購買碳交易配額的企業(yè)會處于競爭劣勢。當(dāng)然，這種情況也適用于節(jié)約碳排放配額的企業(yè)，其在減少碳排放的過程中，勢必會增加改進技術(shù)或者使用清潔能源的成本，交易碳配額取得的收益通常難以抵消其額外的綠色投入。

2.碳排放權(quán)交易制度的完善建議

2.1 加強頂層設(shè)計

與前期試點相比，參與全國碳排放交易體系的企業(yè)數(shù)量巨大，初步估算約有1萬家，而且涉及行業(yè)眾多，該機制更為復(fù)雜。因此，在全國碳排放市場構(gòu)建方面，頂層設(shè)計顯得尤為重要。首先，建議完善與排放權(quán)交易相關(guān)的法律政策體系，在出臺《碳排放權(quán)交易管理條例》的同時，還要出臺與其相配套的實施細(xì)則及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，使碳排放交易相關(guān)法律政策形成多層級、相配套的體系。對外要重點處理好國內(nèi)市場與國際市場的銜接問題，使相關(guān)制度設(shè)計適應(yīng)巴黎氣候大會后全球碳市場發(fā)展的新形勢，特別要與中國國際減排承諾相適應(yīng)；對內(nèi)要處理好地方政府特別是試點省市相關(guān)政策與全國碳排放交易政策的銜接問題，避免出現(xiàn)脫節(jié)或沖突問題。其次，建議加強與碳排放交易運行密切相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析工作，盡快建成國家、地方、企業(yè)三級碳排放合算、報告與核查體系，最好依托現(xiàn)有試點建設(shè)全國碳排放交易注冊登記體系，強化相關(guān)數(shù)據(jù)的可獲取性及真實性，確保整個交易在健康有序的環(huán)境中運行。再次，需要創(chuàng)新支撐碳排放交易的財稅、投資、價格、金融等政策，推動碳排放交易與財稅金融政策的融合，重點加強碳金融市場建設(shè)。

2.2 打造自由開放的交易市場

建設(shè)全國性的碳排放交易市場，一方面需要推動已經(jīng)試點的區(qū)域性碳排放交易體系向全國性交易市場過渡，另一方面則需要在尚未試點的區(qū)域盡快建立相關(guān)市場。與前期試點不同的是，國家碳排放交易市場打破了行政區(qū)域限制，排放配額將在全國范圍內(nèi)進行分配。按照《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》要求，“各地區(qū)根據(jù)國家確定的配額分配方案對本行政區(qū)域內(nèi)重點排放企業(yè)開展配額分配”。 因此，企業(yè)除了與本轄區(qū)內(nèi)單位交易配額外，也會進行跨區(qū)域交易。而這都有賴于開放自由的交易市場。在全國性碳排放交易市場尚未建成之前，建議7個試點省市打破行政區(qū)域限制，率先啟動跨區(qū)域交易工作，實現(xiàn)配額在區(qū)域間的自由流動，積累相關(guān)經(jīng)驗，為全國碳市場建設(shè)做好準(zhǔn)備。

2.3 加強相關(guān)制度的協(xié)調(diào)

不管碳排放交易，還是用能權(quán)交易或節(jié)能量交易，其目標(biāo)都是減少化石能源使用及溫室氣體排放。基于三種交易制度的特性，建議進行必要的融合與協(xié)調(diào)。鑒于用能權(quán)作為節(jié)能量交易的前置條件，而且兩者的屬性及交易規(guī)則基本類似，完全可以將兩者進行合并，統(tǒng)一為用能權(quán)交易。在此基礎(chǔ)上，妥善處理碳排放交易與用能權(quán)交易的關(guān)系。用能權(quán)側(cè)重于能源使用量，企業(yè)在配額內(nèi)用能免費，超配額則需要付費。此外，鼓勵用能單位使用可再生能源，其自產(chǎn)自用的可再生能源不計入其綜合能源消費量。而碳排放交易則側(cè)重于溫室氣體排放量，其排放的溫室氣體則主要產(chǎn)生于化石能源使用，與用能權(quán)交易類似，企業(yè)的額外排放配額都需要付費。節(jié)能必然會減少二氧化碳排放，兩者存在一定聯(lián)系。為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，基于兩者的內(nèi)在聯(lián)系，建議在企業(yè)履約的過程中，用能指標(biāo)與碳排放配額可以在一定范圍內(nèi)相互抵用。

2.4 營造公平的競爭環(huán)境

為營造符合綠色發(fā)展理念的消費環(huán)境，需要建立完善的資源環(huán)境要素市場，將資源利用、能源消耗及污染排放的外部不經(jīng)濟性進行內(nèi)化，同時對正外部性行為進行補償。一方面，加強對納入交易體系的企業(yè)的財稅政策支持，給予參與碳排放交易體系的企業(yè)，特別是通過技術(shù)改進和使用新能源而節(jié)約碳配額的企業(yè)綠色信貸、綠色債券、稅收減免等經(jīng)濟激勵，補償其相應(yīng)的綠色投入。另一方面，對于未納入交易體系的其他企業(yè)，應(yīng)當(dāng)盡快出臺相關(guān)制度，比如碳稅等，將溫室氣體排放的外部不經(jīng)濟性內(nèi)化，形成公平的競爭環(huán)境。

3 征收碳稅的必要性

除碳排放權(quán)交易之外，國外也廣泛運用碳稅去應(yīng)對氣候變化，并取得積極成效。在國家全面啟動碳排放交易體系的同時，也計劃啟動碳稅立法相關(guān)工作。將碳稅作為碳排放交易的必要補充，可以克服碳排放交易存在的相關(guān)問題，更好地推進節(jié)能減排工作。

3.1 碳排放交易存在的問題

碳排放交易具有諸多優(yōu)點，但是也有一些自身難以克服的缺點，主要如下：

（1）總量難以確定。排放權(quán)交易的前提是確定溫室氣體排放總量。但是，當(dāng)我國經(jīng)濟進入經(jīng)濟新常態(tài)后，企業(yè)普遍經(jīng)營困難，不少企業(yè)已經(jīng)關(guān)閉、停產(chǎn)或減產(chǎn)，確定合理的減排總量目標(biāo)存在一定的技術(shù)難題。

（2）可能有失公平。在初始階段，配額往往免費分配給排放者，而購買配額者則需要付費，可能會存在權(quán)利配置不均的問題。

（3）可能導(dǎo)致集中排放。那些呈區(qū)域性分布的治理技術(shù)相對落后的企業(yè)在購買到配額后，該區(qū)域內(nèi)所排放的溫室氣體量會激增，從而出現(xiàn)集中排放問題。

（4）存在技術(shù)難度。排放權(quán)交易制度的實施往往與溫室氣體排放監(jiān)測、信息公開、交易結(jié)算等制度聯(lián)系在一起，而這些制度的構(gòu)建往往需要先進的技術(shù)支撐，但現(xiàn)有技術(shù)卻很難達到要求。

（5）推動技術(shù)進步能力不足。在排放權(quán)交易體制中，配額出售方的技術(shù)水平相對較高。但是，買方也是必不可少的交易主體，他們的治理技術(shù)通常比較落后，在配額成本低于治理成本的情況下，買方改進治理技術(shù)的意愿不大。

3.2 碳稅是碳排放交易的必要補充

在國際上，加拿大、美國等國都在同時運用碳稅及排放權(quán)交易兩種制度應(yīng)對氣候變化問題，兩種制度的互補性也在實踐中得以體現(xiàn)，主要如下：

（1）覆蓋面。碳稅可以規(guī)制到所有消費化石燃料的單位和個人，其覆蓋面較寬。比較而言，排放權(quán)交易的主體相對單一，多為溫室氣體排放量較大的企業(yè)，中小企業(yè)和個人往往被排除在外。

（2）穩(wěn)定性。碳稅比較穩(wěn)定，它對能源產(chǎn)品價格的影響可以預(yù)期。與之不同，在排放權(quán)交易過程中，由于存在供需關(guān)系問題，排放指標(biāo)的交易價格會經(jīng)常波動，缺乏可預(yù)期性。

（3）經(jīng)濟性。在現(xiàn)有的稅收征管體制下，依靠稅務(wù)機關(guān)和環(huán)保機關(guān)的合作，就能保證碳稅的順利征收，所花費的額外成本相對較少。而排放權(quán)交易則涉及到排放總量核算、配額分配、交易平臺建設(shè)、監(jiān)督管理機構(gòu)設(shè)立等，額外花費較多。

（4）公益性。碳稅作為中立性稅收，稅收所得往往以減免相關(guān)稅收減免或補貼等方式返還給納稅人，公益性較強。而排放權(quán)交易所得往往作為企業(yè)的利潤，不會在社會上進行再次分配。

（5）環(huán)保性。排放權(quán)交易的基礎(chǔ)是總量控制，所要實現(xiàn)的環(huán)保效果比較明確。然而，碳稅征收的基礎(chǔ)是一個抽象的宏觀引導(dǎo)，所要達到的環(huán)保效果相對模糊。

（6）利他性。在碳稅征收中，稅務(wù)機關(guān)針對納稅義務(wù)人征稅，納稅人之間不存在互助關(guān)系，利他性不明顯。比較而言，在排放權(quán)交易中，原始配額的持有者，通常是潛在的排放權(quán)交易方，買賣雙方都能在交易中受益，通過配額轉(zhuǎn)讓，賣方獲得了經(jīng)濟利益，而買方則減少了污染治理成本。

（7）權(quán)力尋租。碳稅的實施以稅務(wù)機關(guān)為主導(dǎo)，會存在權(quán)力尋租問題。排放權(quán)交易以市場為主導(dǎo)，通?；诋?dāng)事人意思自治。

（8）接受程度。征收碳稅，直接增加了化石燃料的價格，在稅負(fù)較重的現(xiàn)狀下，民眾對征收碳稅的熱情不高。比較而言，排放權(quán)交易對相關(guān)產(chǎn)品價格的影響比較“模糊”，民眾對該制度的認(rèn)可度相對較高。

簡言之，在我國實施排放權(quán)交易的同時，通過開征碳稅，可以彌補碳排放交易存在的一些不足，更好地推進節(jié)能減排工作。

4.碳稅和排放權(quán)的制度協(xié)調(diào)

由于碳稅和排放權(quán)交易都是基于市場的管制手段，其管制機理具有一定的類似性，若兩者都被用于管制溫室氣體排放行為，很可能出現(xiàn)管制重合現(xiàn)象，因此有必要對兩種制度的協(xié)調(diào)問題進行探討。

在對該問題回答之前，需要對兩個關(guān)鍵性問題進行說明：一是調(diào)控的主體范圍。碳稅具有普適性，不管是單位，還是個人，只要購買了化石燃料，都負(fù)有繳稅義務(wù)。從國外碳稅立法實踐來看，碳稅的調(diào)控范圍較大，涉及到最為廣泛的市場經(jīng)濟主體。比較而言，排放權(quán)交易的主體則較為單一。排放權(quán)交易的主體主要為企業(yè)，當(dāng)然也包括一些政府及事業(yè)單位，但個人被排除之外。值得注意的是，那些參與排放權(quán)交易的企業(yè)，往往是一些溫室氣體排放量較大或能源消耗量較多的大型企業(yè)，中小企業(yè)往往被排除在外。例如，在歐盟排放權(quán)交易機制下，交易主體主要是火電廠、水泥廠、煉油廠、石灰廠等高耗能企業(yè)；在我國，參與排放權(quán)交易的企業(yè)也主要是石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力等行業(yè)的重點耗能企業(yè)。二是管制的溫室氣體范圍。碳稅為二氧化碳排放稅的簡稱，其主要調(diào)控二氧化碳這種溫室氣體。與之相比，排放權(quán)交易所管制到的溫室氣體類型則較為廣泛。歐盟的排放權(quán)交易機制已經(jīng)管制到了二氧化碳和氧化亞氮等多種溫室氣體。[9]我國的試點，雖然大多數(shù)省市僅對二氧化碳進行規(guī)則，但也有個別省市將多種溫室氣體都納入交易體系。

當(dāng)我國同時適用碳稅和排放權(quán)交易制度時，建議按照以下思路協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系：一是基本定位。在二氧化碳排放領(lǐng)域，所有的個人排放者都可以運用碳稅加以管制。對于企業(yè)而言，需要區(qū)分情況，依據(jù)其年均能源消耗量或二氧化碳排放量進行劃分，對于低于一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，可以用碳稅加以規(guī)制；高于該標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，則可以用排放權(quán)交易制度加以管制。二是實施方式。碳稅對于市場的成熟程度要求不高，只要設(shè)計好碳稅的實體性要素和程序性要素，就可以適用碳稅。而排放權(quán)交易涉及到配額分配、溫室氣體核算、排放監(jiān)測、統(tǒng)計和審核等環(huán)節(jié)，不僅技術(shù)要求高，而且對交易市場的成熟度有要求，全面征收并非易事。目前，國家已經(jīng)計劃全面啟動碳排放權(quán)交易市場，據(jù)估算納入交易的企業(yè)數(shù)量在1萬家左右。但在交易機制成熟之前，廣大的中小企業(yè)還很難納入交易體系，會出現(xiàn)管制真空問題，而這部分企業(yè)完全可以通過碳稅進行管制。三是銜接方式。開征碳稅后，使用化石能源并排放二氧化碳的企業(yè)和個人都應(yīng)是納稅主體，同時應(yīng)設(shè)定一個除外條款，即：納入碳排放交易體系的企業(yè)免征碳稅。當(dāng)然，隨著排放權(quán)交易市場的成熟，越來越多的企業(yè)會被納入交易體系，對于進入碳排放權(quán)交易體系的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)采取免征碳稅的方式進行處理，避免出現(xiàn)管制競合問題，減少企業(yè)不必要的負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，為了降低制度設(shè)計對于企業(yè)的負(fù)面影響，可以給予企業(yè)一定的選擇自由，除了重點耗能企業(yè)外，在某一個耗能區(qū)間段或二氧化碳排放范圍內(nèi)的企業(yè)，可以讓其選擇加入碳排放權(quán)交易體系，或是繳納碳稅。