一、我國應(yīng)對氣候變化專門立法的必要性與可行性

(一)應(yīng)對氣候變化專門立法的必要性

首先，應(yīng)對氣候變化專門立法是我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下積極應(yīng)對氣候變化，推動低碳發(fā)展，實現(xiàn)我國國家自主貢獻的自主行動目標的必然要求。氣候變化問題既是環(huán)境問題，也是發(fā)展問題，但歸根到底是發(fā)展問題。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入新常態(tài)，為應(yīng)對氣候變化而制定氣候變化專門立法是推動實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的低碳發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重要表現(xiàn)。習近平同志曾明確指出，應(yīng)對氣候變化是中國可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是負責任大國應(yīng)盡的國際義務(wù)。2015年6月，中國向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處提交了《強化應(yīng)對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》文件，明確了中國為實現(xiàn)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第2條所規(guī)定目標的國家自主貢獻。這表明我國開始更加主動地應(yīng)對氣候變化，推動低碳發(fā)展，并積極尋找和把握低碳發(fā)展的先機。英國等一些國家在應(yīng)對氣候變化問題上非?；钴S和積極，是因為向世界各國推銷其低碳技術(shù)(如碳捕集與封存，即CCS)是其重要目的之一。

其次，制定應(yīng)對氣候變化專門立法是全面推進依法治國方略，理順在應(yīng)對變化領(lǐng)域法律與規(guī)劃等政策的關(guān)系，將我國現(xiàn)有應(yīng)對氣候變化和推動低碳發(fā)展的政策上升為法律位階的要求。在應(yīng)對氣候變化、促進低碳發(fā)展方面，我國已經(jīng)出臺了大量政策性文件和部門規(guī)章，這些文件在應(yīng)對氣候變化、推動低碳發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，如全國人大常委會審議通過的《關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》與《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》等。但是，這些政策性文件和部門規(guī)章也存在諸多問題。第一，這些政策性法律文件和部門規(guī)章缺乏明確的法律依據(jù)。雖然2009年全國人大常委會發(fā)布了《關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》，但是，該項決議的主要目的是向國際社會表明中國政府應(yīng)對氣候變化的積極態(tài)度，因而其內(nèi)容十分宏觀，并不能夠成為國務(wù)院各部門出臺各項設(shè)定權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的規(guī)章的直接法律依據(jù)。我們認為，應(yīng)對氣候變化專門立法是針對特定時間(如“十三五”“十四五”期間)、特定領(lǐng)域(減緩或者適應(yīng)領(lǐng)域)、特定行業(yè)(工業(yè)、能源、農(nóng)業(yè)、交通業(yè)、建筑業(yè)等)制定具體政策性文件的法律依據(jù)，而部門規(guī)章政策性法規(guī)則僅是實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化專門立法規(guī)定的法律目的、任務(wù)或者目標的重要手段。第二，國務(wù)院及其各部門的大量政策性文件和部門規(guī)章缺乏穩(wěn)定性和強制實施保障等法律所具有的特征?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》只是針對“十二五”期間的應(yīng)對氣候變化工作提出要求，這些政策性文件對于“十二五”之后“十三五”期間乃至更長時間跨度的低碳發(fā)展缺乏約束力。因此，現(xiàn)有的政策性文件在很大程度上無法為低碳投資者提供長期穩(wěn)定的投資預期，而這正是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域低碳投資所必需。

再次，我國現(xiàn)有的環(huán)境、能源和資源立法不直接以控制溫室氣體排放為目的，因而不能充分有效地應(yīng)對氣候變化，推動低碳發(fā)展。在我國，現(xiàn)有的《大氣污染防治法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《清潔生產(chǎn)促進法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《森林法》等法律，雖然可以在一定程度上間接地起到控制溫室氣體排放、推動低碳發(fā)展、應(yīng)對氣候變化的作用，但是也存在諸多不足：一是土地利用、土地利用變化及森林(Land Use，Land Use Change，and Forestry，LULUCF)領(lǐng)域、消費領(lǐng)域的溫室氣體排放不能得到很好的解決；二是低碳技術(shù)的研發(fā)、應(yīng)用和推廣不能得到有力地促進，尤其是不能充分表明國家在推動發(fā)展低碳技術(shù)方面的態(tài)度；三是即便能夠在上述領(lǐng)域控制溫室氣體排放，也會導致氣候變化應(yīng)對法律制度的碎片化，從而缺乏系統(tǒng)性；四是應(yīng)對氣候變化、推動低碳發(fā)展的法律手段是多元的，不僅可以使用以溫室氣體排放標準為代表的命令與控制型法律手段，也可采取諸如碳稅、碳排放交易制度的基于市場型法律手段，還可以采用政府與社會資本合作(Public and Private Partnership，PPP)的軟法規(guī)制措施。但是，在我國的現(xiàn)有法律框架中，這些法律制度要么缺乏上位法依據(jù)，要么完全缺乏法律依據(jù)。因此，我國急需要制定氣候變化專門立法對這些方面加以規(guī)定。

(二)應(yīng)對氣候變化專門立法的可行性

制定應(yīng)對氣候變化的專門立法，不僅具有必要性，也具有可行性：

第一，現(xiàn)有的應(yīng)對氣候變化的大量的政策和規(guī)章為制定應(yīng)對氣候變化專門立法奠定了基礎(chǔ)。在“十二五”期間，我國先后制定了大量的應(yīng)對氣候變化、推動低碳發(fā)展方面的政策性文件，對我國應(yīng)對氣候變化工作目標、指導思想、基本立場等方面進行了明確規(guī)定。就綜合性政策文件而言，我國先后制定了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃(2014-2020)》。另外，我國政府以應(yīng)對氣候變化、推動低碳發(fā)展為導向，不斷修訂《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》。就特定領(lǐng)域而言，我國先后制定了《工業(yè)領(lǐng)域應(yīng)對氣候變化規(guī)劃(2012-2020)》《國家能源發(fā)展行動計劃(2014-2020)》《“十二五”國家應(yīng)對氣候變化科技發(fā)展專項規(guī)劃》以及《國家重點推廣的低碳技術(shù)目錄》等。在具體制度方面，國務(wù)院有關(guān)部門先后制定了《低碳產(chǎn)品認證管理暫行辦法》《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》等規(guī)章，從而建立了低碳產(chǎn)品標準、認證和標識制度，企業(yè)溫室氣體排放核算和報告制度，應(yīng)對氣候變化統(tǒng)計制度，碳排放交易制度等。這些應(yīng)對氣候變化的政策與規(guī)章為我國進行應(yīng)對氣候變化專門立法奠定了政策基礎(chǔ)。

第二，低碳省市試點工作和碳排放權(quán)交易試點為制定應(yīng)對氣候變化專門立法奠定了實踐基礎(chǔ)。國家發(fā)展改革委員會分別于2010年7月19日和2012年11月26日發(fā)布了《關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》和《關(guān)于開展第二批低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》。以這兩個通知為依據(jù)，國家先后在超過40個城市和省區(qū)開展了低碳試點。經(jīng)過幾年的試點，在第一批“五省八市”中，深圳市率先提出在2017-2020年期間達到碳排放峰值；第二批29個試點省市均明確提出碳排放峰值目標或總量控制目標，北京、鎮(zhèn)江等城市還對開展新建項目碳評估制度進行了探索。在碳排放交易方面，自2011年10月29日國家發(fā)展改革委員會辦公廳發(fā)出《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》后，北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省、深圳市先后開展碳排放權(quán)交易試點。這些省市在確定碳排放權(quán)交易的總量控制目標和覆蓋范圍，建立溫室氣體監(jiān)測、報告和核查(MRV)制度，分配排放配額，建立交易系統(tǒng)和規(guī)則，開發(fā)注冊登記系統(tǒng)，設(shè)立專門管理機構(gòu)，建立市場監(jiān)管體系，進行人員培訓和能力建設(shè)方面，初步形成了全面完整的碳排放交易試點制度框架。低碳省市試點工作的開展和碳排放權(quán)交易試點各省市的先試先行，無疑為全國氣候變化應(yīng)對立法提供了非常有益的實踐經(jīng)驗。

第三，各國應(yīng)對氣候變化的專門立法為我國制定該種立法提供了有益的參考。自1997年《京都議定書》簽署以來，世界上越來越多的國家或者地區(qū)開始制定應(yīng)對氣候變化的專門立法，其中包括日本1998年的《全球氣候變暖推進法》、新西蘭2002年的《應(yīng)對氣候變化響應(yīng)法》、英國2008年的《氣候變化法》、菲律賓2009年的《氣候變化法》、韓國2011年的《低碳綠色增長基本法》、墨西哥2012年的《氣候變化一般法》等。另外，自2014年以來，法國制定了《推動綠色增長之能源轉(zhuǎn)型法令》，芬蘭制定了“應(yīng)對氣候變化法”，我國臺灣地區(qū)也制定了“溫室氣體減量及管理法”。這些國家或者地區(qū)的應(yīng)對氣候變化專門立法經(jīng)驗表明：制定應(yīng)對氣候變化專門立法不僅是必要的，也是可行的，更符合國際社會應(yīng)對氣候變化立法的趨勢。氣候變化專門立法通過對國家氣候變化應(yīng)對目標、政策、理念、原則、制度等的全方位的規(guī)定，不僅為氣候變化應(yīng)對主管部門對碳排放進行監(jiān)管提供法律依據(jù)，而且可以有力地促進全社會的低碳發(fā)展，在積極應(yīng)對氣候變化的過程中發(fā)揮重要作用。

二、我國應(yīng)對氣候變化專門立法的立法模式

(一)各國應(yīng)對氣候變化專門立法的立法模式與特點

世界各國應(yīng)對氣候變化法的立法模式，大致包括下列類型：綜合性立法與分散性立法模式，其中綜合性立法模式又可以區(qū)分為政策性立法模式和規(guī)制性立法模式。所謂綜合性立法，是指在該應(yīng)對氣候變化立法中，不僅包括直接控制溫室氣體排放的減緩氣候變化的法律規(guī)定，也包括適應(yīng)氣候變化的法律規(guī)定，還包括有關(guān)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高能源效率的法律規(guī)定。如美國2009年的《清潔能源與安全法案》。所謂分散性立法，是指在多部法律中分別規(guī)定減緩氣候變化、適應(yīng)氣候變化、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和提高能源效率等的法律規(guī)定。如歐盟依據(jù)其“2020年能源與氣候變化一攬子立法計劃”而分別制定的關(guān)于促進可再生能源利用的指令、關(guān)于建立歐盟碳排放交易體系(EU ETS)的指令、關(guān)于控制EU ETS監(jiān)管范圍之外的排放源溫室氣體排放的共同努力決定(Effort Sharing Decision)以及關(guān)于提高能源效率的指令等。再如，我國臺灣地區(qū)2014年制定的“溫室氣體減量及管理法”也僅規(guī)定了減緩氣候變化領(lǐng)域的內(nèi)容，而適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域則主要通過2012年制定的《氣候變化調(diào)適政策綱領(lǐng)》進行規(guī)定。政策型立法的特點是不規(guī)定減排目標，沒有硬性或者強制性的溫室氣體排放控制措施，包括不直接設(shè)定減排義務(wù)的措施(如用于認證的碳排放標準制度)以及潛在地能夠影響被規(guī)制主體溫室氣體排放行為的措施(如溫室氣體排放報告制度)。菲律賓2009年的《氣候變化法》就是政策型立法的典型代表。該種立法可以發(fā)揮的作用更多是宣示意義上的，即通過將氣候變化融入到國家的政策、規(guī)劃中去，引導企業(yè)、公民等主體行為方式的轉(zhuǎn)變。規(guī)制型立法則既規(guī)定強制性減排目標，也規(guī)定強制性減排措施，還規(guī)定相應(yīng)的組織機構(gòu)等內(nèi)容。英國2008年《氣候變化法》就是規(guī)制型立法的典型代表。

當然，深入分析世界上現(xiàn)有的應(yīng)對氣候變化立法，也可以明顯地看到下列特點：第一，上述關(guān)于綜合性立法模式和分散性立法模式以及政策性立法模式與規(guī)制性立法模式的分類具有相對性。綜合性立法模式并非一定要將應(yīng)對氣候變化的所有領(lǐng)域(包括直接與氣候變化相關(guān)的減緩和適應(yīng)兩個領(lǐng)域與能源領(lǐng)域)納入其中進行規(guī)定，也并不意味著對上述這些領(lǐng)域的規(guī)定必然是均衡的。即便被認為是綜合性立法典型模式的美國2009年的《清潔能源與安全法案》，對適應(yīng)氣候變化部分的法律規(guī)定也非常有限。英國2008年的《氣候變化法》亦是如此。第二，規(guī)制性立法并非意味著完全沒有政策性法律規(guī)定的內(nèi)容。英國2008年《氣候變化法》關(guān)于適應(yīng)氣候變化的法律規(guī)定就屬于政策性和程序性的，芬蘭2014年的“應(yīng)對氣候變化法”也缺乏對減緩和適應(yīng)氣候變化方面的具體措施的實體性要求。

(二)我國應(yīng)對氣候變化專門立法的模式選擇

考慮到2013年聯(lián)合國華沙氣候變化峰會要求《聯(lián)合國氣候變化框架公約》各成員國在2015年巴黎會議締約方會議之前向該公約秘書處提交“預期的國家自主貢獻”方案，從而明確規(guī)定本國的減排目標、減排措施等內(nèi)容，我們認為，菲律賓2009年的《氣候變化法》這種純政策性立法模式不符合應(yīng)對氣候變化立法的世界趨勢。

在摒棄了純政策性立法模式的情形下，我國應(yīng)對氣候變化專門立法選擇哪種立法模式更為合適呢？我們認為，我國應(yīng)對氣候變化專門立法的最優(yōu)選擇應(yīng)當是制定包括減緩和適應(yīng)這兩個領(lǐng)域，并對國家應(yīng)對氣候變化工作的目標、原則、管理體制，減緩與適應(yīng)的主要法律制度、激勵機制和措施，國際合作等進行全面規(guī)定的綜合性的“應(yīng)對氣候變化法”，以便為我國應(yīng)對氣候變化工作提供全面的法律框架和法律依據(jù)?？紤]到我國已經(jīng)制定了《可再生能源法》和《節(jié)約能源法》，而能源法律制度更多地具有產(chǎn)業(yè)法的特征，因此，我們認為在制定“應(yīng)對氣候變化法”的同時，應(yīng)當盡快制定“能源法”，并將之作為能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，統(tǒng)領(lǐng)化石能源行業(yè)，可再生能源行業(yè)，能源技術(shù)研發(fā)、創(chuàng)新、推廣和應(yīng)用以及能源效率方面的法律制度，并將控制溫室氣體排放、應(yīng)對氣候變化、推動低碳發(fā)展作為“能源法”的立法目的之一。“應(yīng)對氣候變化法”應(yīng)同時對減緩和適應(yīng)氣候變化作出相應(yīng)的法律規(guī)定，主要是基于下列考慮：一是減緩與適應(yīng)并重已經(jīng)成為我國在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域所堅持的基本原則；二是無論減緩還是適應(yīng)氣候變化，都離不開政府公共財政的投入。在政府財政預算有限的情況下，必須實現(xiàn)減緩和適應(yīng)氣候變化投資收益的最大化；三是減緩氣候變化措施的實施，必須要統(tǒng)籌考慮其對適應(yīng)氣候變化的影響，反之亦然。也就是說，單靠減緩或者適應(yīng)氣候變化，都不足以應(yīng)對氣候變化帶來的影響。在具體法律規(guī)定方面，“應(yīng)對氣候變化法”應(yīng)當采取“管制 促進性規(guī)定”相結(jié)合的方式。

目前，“應(yīng)對氣候變化法”雖然沒有進入全國人大常委會正式的立法計劃，但已進入立法論證與研究起草階段，而且該法也是國家發(fā)展與改革委員會作為應(yīng)對氣候變化主管部門力推的立法之一。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)2014-2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案的通知》(國辦發(fā)[2014]23號)也明確提出要“推動開展應(yīng)對氣候變化立法”的工作。但是，也應(yīng)當認識到制定同時包含減緩和適應(yīng)領(lǐng)域的綜合性“應(yīng)對氣候變化法”存在難度。第一，涉及領(lǐng)域廣泛，部門龐雜，利益關(guān)系繁復，尤其是適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域更是如此。適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的涉及面廣，并涉及諸多政府機關(guān)職能的協(xié)調(diào)和對接。第二，相對于減緩氣候變化領(lǐng)域而言，無論是對適應(yīng)氣候變化立法的理論研究，還是對適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的具體實踐經(jīng)驗都不夠深入和成熟。這主要是因為自1997年《京都議定書》締結(jié)以來，國際氣候變化談判由發(fā)達國家主導，這些發(fā)達國家普遍將應(yīng)對氣候變化、推動低碳發(fā)展看做是尋找新的發(fā)展機遇和經(jīng)濟增長點的重要依托，使得國際社會對減緩氣候變化的重視程度始終高于適應(yīng)氣候變化。第三，2015年12月，在法國巴黎召開的聯(lián)合國氣候變化峰會達成了2020年后應(yīng)對氣候變化的《巴黎協(xié)議》，更加明確了需要建立減緩與適應(yīng)并重的氣候法律制度。但是，要在一部法律中充分規(guī)定減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)、能力建設(shè)等制度及其相互關(guān)系則存在較大難度。

在制定“氣候變化法”存在較大難度的情況下，可以考慮次優(yōu)選擇，即在減緩和適應(yīng)領(lǐng)域分別制定“低碳發(fā)展促進法”和“適應(yīng)氣候變化法”。其中，“低碳發(fā)展促進法”的立法重點和規(guī)范對象主要是溫室氣體減排活動，即主要就應(yīng)對氣候變化中的減緩活動進行規(guī)范，而不涉及或者較少涉及適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的問題。同時，在“低碳發(fā)展促進法”之外，再另行制定針對適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的“適應(yīng)氣候變化法”。與“氣候變化應(yīng)對法”相比，“低碳發(fā)展促進法”在所需要建構(gòu)的管理體制方面減少了低碳發(fā)展主管部門和眾多與適應(yīng)氣候變化相關(guān)的自然資源主管部門的潛在沖突；在具體內(nèi)容上減少了和與適應(yīng)氣候變化相關(guān)的《森林法》《草原法》《土地管理法》《水法》《農(nóng)業(yè)法》《種子法》等現(xiàn)有立法進行協(xié)調(diào)從而避免重疊規(guī)定的問題。就立法動機而言，制定“低碳發(fā)展促進法”更多的是政府在氣候變化背景下順應(yīng)時代潮流主動推動經(jīng)濟社會低碳發(fā)展，而非制定“應(yīng)對氣候變化法”來履行該國或者地區(qū)的溫室氣體減排義務(wù)。所以，“低碳發(fā)展促進法”在可能涉及的國內(nèi)和國際法律關(guān)系中減少了對國際溫室氣體減排責任分擔及與之相關(guān)協(xié)議的依賴程度。當然，這并沒有削弱“低碳發(fā)展促進法”作為一部應(yīng)對氣候變化專門立法的本質(zhì)。2015年6月，中國向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處提交的中國國家自主文獻文件表明：在2030年以前，作為發(fā)展中國家，發(fā)展仍是我國的第一要務(wù)，不會像發(fā)達國家那樣進行溫室氣體的強制性絕對量化減排。在這種背景下，“低碳發(fā)展促進法”作為一部“促進型立法”，更強調(diào)立法保護和促進經(jīng)濟發(fā)展的功能，將大量采用諸如減免稅、財政補貼和政府采購等使所涉及主體盡快從轉(zhuǎn)變發(fā)展模式中受惠的相關(guān)法律制度。這些制度顯然更容易為涉及溫室氣體減排活動的市場主體所接受，可能會使立法更易于獲得通過，因而也就能夠更快地發(fā)揮實際作用。在制定“低碳發(fā)展促進法”之外，再另行制定“適應(yīng)氣候變化法”，可以避免發(fā)生制定綜合性“應(yīng)對氣候變化法”過程中因為涉及領(lǐng)域多、范圍廣、立法難度較大而導致的應(yīng)對氣候變化專門立法久拖不決的問題。另外，也可以強化對適應(yīng)領(lǐng)域的應(yīng)對氣候變化立法的重視程度。分析世界上現(xiàn)行的應(yīng)對氣候變化專門立法，可以發(fā)現(xiàn)普遍存在對適應(yīng)領(lǐng)域應(yīng)對氣候變化立法不夠重視的問題?？紤]到我國作為發(fā)展中國家并不承擔溫室氣體絕對量化減排的國際義務(wù)，減緩氣候變化的成效可能需要若干代人才能享受，而適應(yīng)氣候變化的收效則近在眼前，我們認為，應(yīng)當強化對適應(yīng)氣候變化立法的研究，在選擇分別立法模式時應(yīng)當盡快制定“適應(yīng)氣候變化法”。

如果不能盡快出臺“應(yīng)對氣候變化法”或者“低碳發(fā)展促進法”，那么建議盡快制定“碳排放權(quán)交易管理條例”，這是我國應(yīng)對氣候變化專門立法的最后選擇?？v觀國內(nèi)應(yīng)對氣候變化的立法經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，在眾多應(yīng)對氣候變化的具體法律制度中，公眾對碳排放權(quán)交易制度的認可程度較高，可資借鑒的國內(nèi)外立法經(jīng)驗也較為豐富。從2011年開始，我國已經(jīng)在北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東及深圳等7個省市開展碳排放交易試點。十八屆三中全會確認了將碳排放權(quán)交易制度作為未來發(fā)展方向，國家發(fā)展與改革委員會也明確表示，將會在試點省市所取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步建立全國碳排放權(quán)交易市場。顯然，無論是地方碳排放權(quán)交易市場還是全國性碳排放權(quán)交易市場的建立，都需要國家立法為其提供穩(wěn)定的法律保障。相對于制定綜合性的“應(yīng)對氣候變化法”或者分別制定“低碳發(fā)展促進法”和“適應(yīng)氣候變化法”而言，出臺一部“碳排放權(quán)交易管理條例”所涉及的法律關(guān)系最為簡單，而碳排放權(quán)交易在溫室氣體排放控制方面無疑又具有直接的針對性。因而，在“應(yīng)對氣候變化法”“低碳發(fā)展促進法”和“適應(yīng)氣候變化法”均無法在短時間內(nèi)出臺的情況下，我國有必要通過制定“碳排放權(quán)交易管理條例”對碳排放權(quán)交易制定進行單獨立法，使相關(guān)主體的溫室氣體減排活動盡快步入法制軌道。日前，由發(fā)改委起草的《全國碳排放權(quán)交易管理條例(草案)》正處于立法前的聽證階段，此法出臺指日可待。

從制定綜合性的“氣候變化應(yīng)對法”到分別制定“低碳發(fā)展促進法”和“適應(yīng)氣候變化法”，再到制定“碳排放權(quán)交易管理條例”，是一個對氣候變化應(yīng)對社會關(guān)系覆蓋面從大到小、從難到易的序列。這樣區(qū)分并非在氣候變化應(yīng)對的立法過程中采用一種機會主義的立場。顯然，“應(yīng)對氣候變化法”可以包含“低碳發(fā)展促進法”“適應(yīng)氣候變化法”和“碳排放權(quán)交易管理條例”的內(nèi)容，但采取“低碳發(fā)展促進法”和“適應(yīng)氣候變化法”分別立法的方式，則割裂了減緩和適應(yīng)氣候變化的內(nèi)在聯(lián)系，而“碳排放權(quán)交易管理條例”則更是僅能控制部分溫室氣體排放行為，很難談得上全面控制溫室氣體排放，進而推動實現(xiàn)經(jīng)濟社會的低碳發(fā)展。毫無疑問，為了使應(yīng)對氣候變化的專門立法兌現(xiàn)其價值，各制度措施得以真正實現(xiàn)對減緩和適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的全面覆蓋和有機協(xié)調(diào)，“氣候變化應(yīng)對法”是理所當然的最優(yōu)選擇。

三、“應(yīng)對氣候變化法”在氣候變化法律體系中的定位及與其他相關(guān)法律的關(guān)系

(一)《氣候變化應(yīng)對法》在氣候變化法律體系中的定位

有學者曾指出，在應(yīng)對氣候變化時代，“低碳經(jīng)濟”是“人類經(jīng)濟發(fā)展方式的新變革”。①我們認為，對于這種變革的理解，應(yīng)該站在經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的高度，對其進行全方位解讀：低碳發(fā)展不僅要求生產(chǎn)領(lǐng)域的低碳發(fā)展，也要求消費領(lǐng)域的低碳發(fā)展，低碳發(fā)展要求企業(yè)和社會公眾都要具備和踐行低碳生產(chǎn)和消費的社會意識。就廣度而言，低碳發(fā)展要求人類社會所從事的一切活動都應(yīng)當以低碳為原則進行。就深度而言，低碳發(fā)展要求社會公眾將低碳意識內(nèi)化為自身的道德規(guī)范。

就法律體系而言，應(yīng)對氣候變化、推動低碳發(fā)展意味著我們在制定綜合性的“應(yīng)對氣候變化法”的同時，對現(xiàn)行法律體系進行以低碳為導向的重塑，對任何影響或者阻礙低碳發(fā)展的現(xiàn)有法律進行修改。與其說單靠“應(yīng)對氣候變化法”本身就足以應(yīng)對氣候變化、推動低碳發(fā)展，毋寧說“應(yīng)對氣候變化法”對我國現(xiàn)有的法律體系提出低碳發(fā)展的要求，即“應(yīng)對氣候變化法”之應(yīng)對氣候變化、促進低碳發(fā)展的立法目的的實現(xiàn)離不開其他法律的支持。所以說，作為專門立法的“應(yīng)對氣候變化法”同其他與氣候變化有關(guān)的法律的關(guān)系更多的是“綱”和“目”的關(guān)系。這尤其表現(xiàn)為“應(yīng)對氣候變化法”立法目的的實現(xiàn)離不開環(huán)境法(尤其是大氣污染防治法、濕地法和森林法等)、能源法、財稅金融法、自然資源法、城市規(guī)劃法、防災減災法的支持。也就是說，由于這些法律與“應(yīng)對氣候變化法”的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，無論“應(yīng)對氣候變化法”是否直接規(guī)定能源法、濕地和森林等領(lǐng)域增加碳匯的生態(tài)服務(wù)法的相關(guān)內(nèi)容，“應(yīng)對氣候變化法”立法目的的實現(xiàn)都離不開上述領(lǐng)域法律的配合和協(xié)調(diào)。所以，制定專門的“應(yīng)對氣候變化法”必須要統(tǒng)籌考慮環(huán)境、能源和氣候變化領(lǐng)域的各項立法。

因此，我們認為，應(yīng)當將“氣候變化應(yīng)對法”定位于應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性的法律，并且統(tǒng)領(lǐng)《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《森林法》等法律中與應(yīng)對氣候變化、推動低碳發(fā)展相關(guān)的內(nèi)容。作為氣候變化領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，“氣候變化應(yīng)對法”應(yīng)當對氣候變化應(yīng)對的目標、基本原則、管理部門及其職責，減緩氣候變化，適應(yīng)氣候變化，國家對氣候變化應(yīng)對措施的激勵，氣候變化的國際合作等內(nèi)容作出系統(tǒng)的、全面的和整體的規(guī)定。但是，在涉及可再生能源的發(fā)展、節(jié)約能源和提高能效、企業(yè)的清潔生產(chǎn)、經(jīng)濟的循環(huán)發(fā)展、植樹造林、減少砍伐等具體方面，則主要由《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《森林法》等加以規(guī)定。對于應(yīng)當由《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《森林法》等法律加以規(guī)定，而上述這些法律又沒有規(guī)定的內(nèi)容，“氣候變化應(yīng)對法”應(yīng)當對其進行拾遺補缺和填補空白。如此規(guī)定，一是避免重疊重復，二是減少遺漏，三是可以增強氣候變化應(yīng)對的整體性。

從部門法角度而言，我們認為“應(yīng)對氣候變化法”兼具有經(jīng)濟法和環(huán)境法的部門法特征。就“應(yīng)對氣候變化法”作為經(jīng)濟法的組成部分而言，是因為“應(yīng)對氣候變化法”之低碳發(fā)展目標的實現(xiàn)必然意味著轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，即運用財稅金融等手段對高碳產(chǎn)業(yè)、高碳基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)、高碳技術(shù)研發(fā)、高碳消費行為進行監(jiān)控和規(guī)范，對低碳行業(yè)、低碳基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，低碳技術(shù)的研發(fā)、推廣和應(yīng)用，低碳消費行為進行鼓勵和促進。就此而言，“應(yīng)對氣候變化法”所解決的問題實質(zhì)上屬于結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟問題，所以準確地說，“應(yīng)對氣候變化法”應(yīng)當屬于宏觀調(diào)控法的重要內(nèi)容。就其作為環(huán)境法的組成部分而言，國內(nèi)層面的“應(yīng)對氣候變化立法”屬于各國為履行《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其議定書等所規(guī)定的應(yīng)對氣候變化國際義務(wù)的結(jié)果。換句話說，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》與《生物多樣性公約》等其他國際環(huán)境公約一樣都屬于全球環(huán)境治理方面的國際公約，氣候變化問題顯然屬于環(huán)境問題。國內(nèi)法層面的“應(yīng)對氣候變化法”與旨在解決其他環(huán)境問題(如水污染、固體廢棄物污染等)的法律一樣也應(yīng)當都屬于環(huán)境法律體系的組成部分。

(二)與《環(huán)境保護法》(2014年修訂)的關(guān)系

2014年全國人大常委會對1989年《環(huán)境保護法》進行了修訂。立法機關(guān)在對該法進行修訂的過程中顯然對應(yīng)對氣候變化、促進低碳發(fā)展等問題給予了考慮。這可以清晰地在《環(huán)境保護法》(2014年修訂)第6條即“公民應(yīng)當增強環(huán)境保護意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護義務(wù)”的規(guī)定得到印證。然而，《環(huán)境保護法》(2014年修訂)似乎又對當下和將來的應(yīng)對氣候變化及其立法缺乏充分考慮。因為縱觀該法的全部法律規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，該法僅僅對“公民”提出了“低碳”生活的要求。盡管公民低碳消費是應(yīng)對氣候變化、推動低碳發(fā)展所不可或缺的，但是毫無疑問，企業(yè)的低碳生產(chǎn)才應(yīng)當是減緩氣候變化立法的重點所在。另外，《環(huán)境保護法》(2014年修訂)在多大程度上對適應(yīng)氣候變化進行了考慮，也非常讓人懷疑。所以，盡管學者普遍認為我國需要一部作為環(huán)境基本法的《環(huán)境保護法》，但是顯然《環(huán)境保護法》(2014年修訂)與環(huán)境基本法的地位還有很大距離?；蛟S正是基于此，全國人大常委會將2014年修訂后的《環(huán)境保護法》定位為環(huán)境保護領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律。

如果我們把“應(yīng)對氣候變化法”作為環(huán)境法律體系的組成部分，而《環(huán)境保護法》(2014年修訂)又屬于環(huán)境保護領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，那么，就不難得出下列結(jié)論：第一，《環(huán)境保護法》(2014年修訂)與將要制定的“應(yīng)對氣候變化法”應(yīng)當為“一般法”與“特別法”的關(guān)系；第二，除非“應(yīng)對氣候變化法”另行規(guī)定，《環(huán)境保護法》(2014年修訂)的基本原則和基本法律制度等具體法律規(guī)定應(yīng)當適用于“應(yīng)對氣候變化法”。所以，在制定“應(yīng)對氣候變化法”時，就應(yīng)當妥善處理該法與《環(huán)境保護法》(2014年修訂)的關(guān)系。這就意味著，對于應(yīng)對氣候變化方面的各項活動，《環(huán)境保護法》(2014年修訂)也是其適用的重要法律依據(jù)。但是，由于《環(huán)境保護法》(2014年修訂)在修訂過程中并未充分考慮其對應(yīng)對氣候變化的適用問題，所以《環(huán)境保護法》(2014年修訂)在多大程度上能夠適用于氣候變化問題也非常值得思考。盡管如此，我們認為，國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門在依據(jù)《環(huán)境保護法》(2014年修訂)的授權(quán)制定具體的環(huán)境法律制度時，如在進行“應(yīng)對氣候變化法”的立法及相應(yīng)的法律制度設(shè)計時，應(yīng)當注意實現(xiàn)兩者之間的對接和協(xié)調(diào)，尤其是在以企業(yè)為規(guī)范對象時，應(yīng)特別要考慮企業(yè)的守法成本和守法難度。

(三)與《大氣污染防治法》的關(guān)系

目前，我國《大氣污染防治法》正在進行修訂，由于、全氟碳化物、黑碳等溫室氣體(溫室效應(yīng)物質(zhì))也屬于大氣污染物，再加上由于化石能源利用導致大氣污染與氣候變化問題在很大程度上同根同源，所以，在立法、修法或者進行具體法律制度設(shè)計時，應(yīng)當注意氣候變化問題和大氣污染問題的協(xié)同治理。為此，也有學者主張我國應(yīng)當借鑒美國將溫室氣體視為大氣污染物的做法，借《大氣污染防治法》修訂之機將溫室氣體排放行為納入《大氣污染防治法》進行規(guī)制。這樣就避免了單獨立法的麻煩，也減少了部門間的沖突。應(yīng)當說這種主張有其合理的方面，也不失為一種可能的立法選擇。

但是，也應(yīng)當看到：第一，美國聯(lián)邦層面將等溫室氣體視為大氣污染物并將其排放納入《清潔空氣法》規(guī)范之下的做法是無法制定專門的應(yīng)對氣候變化法的無奈之舉；第二，我國臺灣地區(qū)曾經(jīng)將等溫室氣體視為大氣污染物，并依據(jù)大氣污染排放申報制度進行溫室氣體排放申報，但是目前臺灣地區(qū)已經(jīng)制定了專門針對溫室氣體排放控制行為的《溫室氣體減量及管理法》。從理論上分析，將溫室氣體視為大氣污染物并通過大氣污染防治法對其排放進行規(guī)制的方式可能存在下列問題：第一，對傳統(tǒng)空氣污染物排放的規(guī)制措施不一定適合對等溫室氣體的規(guī)制，如以排放濃度控制為基礎(chǔ)的規(guī)制方式。第二，對傳統(tǒng)空氣污染物的控制技術(shù)不一定適用等溫室氣體。對傳統(tǒng)空氣污染物(顆粒物、、懸浮微粒、氮氧化物、鉛等)排放通常采取末端控制方式，可以采取“最佳可得技術(shù)”“最佳經(jīng)濟技術(shù)”，如成熟的脫硫脫硝除塵技術(shù)；而對控制溫室氣體排放而言，往往缺乏成熟的末端控制技術(shù)如脫碳技術(shù)，即便存在末端控制技術(shù)(如CCS)，但該技術(shù)自身也并不成熟，還談不上商業(yè)化運用。即便脫碳技術(shù)成熟了，脫碳之后，碳的處置(碳封存)也是一個問題。第三，通過諸如“清潔空氣法”等大氣污染防治立法難以實現(xiàn)對所有溫室氣體排放行為的規(guī)制。傳統(tǒng)空氣污染物伴隨工業(yè)化進程產(chǎn)生，因此，各國大氣污染防治法的重點集中于工業(yè)廢氣排放控制。但是溫室氣體的來源則要廣泛得多，土地利用、土地利用變化和森林所產(chǎn)生的溫室氣體在溫室氣體排放總量中也占相當比例。另外，雖然美國目前通過判例法將解釋為空氣污染物，并且在《清潔空氣法》下控制溫室氣體排放，但是并不表明這種做法就是控制等溫室氣體排放的最佳選擇。在《大氣污染防治法》下控制溫室氣體排放的做法不足以充分體現(xiàn)控制溫室氣體排放、促進低碳發(fā)展、應(yīng)對氣候變化在促進社會變革方面的廣度和深度。

當然，反對將溫室氣體排放規(guī)制納入《大氣污染防治法》，并不意味著環(huán)境保護部門對溫室氣體沒有任何監(jiān)管權(quán)。溫室氣體排放規(guī)制具體的權(quán)限、制度設(shè)置也應(yīng)當考慮在能源相關(guān)領(lǐng)域和其他傳統(tǒng)大氣污染物同為化石燃料燃燒產(chǎn)生的物質(zhì)這一客觀事實。應(yīng)對氣候變化的宏觀管理應(yīng)由國務(wù)院發(fā)展改革部門負責，但是溫室氣體強制報告制度、溫室氣體排放許可制度宜合并到環(huán)境保護行政主管部門，由其負責溫室氣體排放方面的信息工作和排放許可工作。這種設(shè)置的目的主要是為了提高行政機關(guān)的辦事效率，減少因為信息報告、排放許可而給企業(yè)帶來的過度負擔。

《全國人大常委會關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》要求“加強氣候變化應(yīng)對法治建設(shè)”，其中包括對現(xiàn)有法律法規(guī)的修改，也包括制定新的法律和法規(guī)。反思我國現(xiàn)行與應(yīng)對氣候變化相關(guān)的法律，雖然《大氣污染防治法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《清潔生產(chǎn)促進法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等法律的實施無一例外都能產(chǎn)生控制溫室氣體排放的實際效果，但這些立法都不是以應(yīng)對氣候變化作為其最主要的目的。反映到各項法律的內(nèi)容中，就是對與溫室氣體排放源削減和碳匯增加相關(guān)的各種社會關(guān)系覆蓋不全面，各種有助于應(yīng)對氣候變化的措施之間缺乏有機協(xié)調(diào)與聯(lián)系，因而在溫室氣體排放控制以及適應(yīng)因氣候變化而帶來改變的方面，或者顯得合力不足，或者存在規(guī)范層面的空白。與現(xiàn)行法律在應(yīng)對氣候變化方面存在諸多不足相對的是，國家在應(yīng)對氣候變化、促進低碳發(fā)展方面的政策和規(guī)章顯得密集且更具有針對性。這些政策和規(guī)章所確立的制度措施亟須通過制定應(yīng)對氣候變化專門立法加以確認。這樣不僅可以使具體制度措施形成有機整體，在應(yīng)對氣候變化過程中各安其職，各得其所，各展其長，各盡其用；并且借由獲得法律層面的權(quán)威，相關(guān)的制度也就更加具備了國家強制力的保障以及實施的穩(wěn)定性；同時也是實現(xiàn)中國政府向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處提交的國家自主貢獻文件中確定自主行動目標的重要保障，從而樹立起中國在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域負責任的大國形象。反之，如果通過逐個修改和完善現(xiàn)有的環(huán)境、能源和資源法律，乃至通過對個別制度進行單獨立法的方式來應(yīng)對氣候變化則要緩慢得多，而且在短時間內(nèi)也難以扭轉(zhuǎn)這些制度措施相互之間缺乏有機協(xié)調(diào)的局面，其減緩和適應(yīng)氣候變化的實際效果也將存在諸多不確定性。因此，建議國家盡快將“應(yīng)對氣候變化法”列入立法議程，并加快制定“應(yīng)對氣候變化法”的進程。